国家治理现代化视角下的“放管服”改革:动力机制、运作逻辑与未来展望
编者按
“放管服”改革于2015年正式提出以来，已然成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要撬动点。公共管理共同体荐文版块将推送以“放管服”改革为主题的系列文章共六篇，暨涉及国家总体性视角，也包含地方性视角；暨涵盖路径逻辑分析，也囊括机制要素分析。欢迎各位读者阅读或留言互动！
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作者简介
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陈水生，复旦大学国际关系与公共事务学院副教授，主要研究兴趣：公共政策、城市治理与行政改革。
内容提要
“放管服”改革是改革开放以来政府机构改革和政府职能转变的延续与深化，也是国家治理现代化视角下建设现代化政府整体性改革方案的创新与实践。论文围绕为何改、改得如何与如何改的思路系统考察“放管服”改革的动力机制、运作逻辑和发展路径。研究发现，“放管服”改革深受包括作为顶层驱动力的国家治理体系与治理能力现代化、作为内部驱动力的政府权力调整与政府职能科学转变、作为外部驱动力的适应市场经济发展与满足民众美好生活需求在内的多重动力驱动。“放管服”改革体现了政府权力与职责边界的调适逻辑、系统集成与统筹治理的协同逻辑、“放、管、服”三位一体的发展逻辑、技术创新与制度变革的共演逻辑等运作逻辑。未来“放管服”改革要坚持宏观战略、整体理念与系统思维的改革定位，聚焦政府权力与职能现代化的改革重点，遵循从中央顶层设计到地方首创、再到全国标准化的改革路径，实现满足新时代民众美好生活需求的改革目标。
“放管服”改革有其特定的内涵与目标。“放管服”改革是“一场刀刃向内的政府自我革命，旨在重塑政府和市场关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”，推进国家治理现代化。“放”的核心是政府角色定位问题，需要重新界定政府、市场、社会之间的边界，目的是激发市场活力和社会创造力;“管”的核心是政府管理转型问题，目的是建设现代政府;“服”的核心是治理能力现代化，目的是建设人民满意的服务型政府。“通过‘放管服’改革，政府把大量不该管的事项交给市场或社会，把生产经营和投资自主权还给企业，工作重点和行政资源从以审批发证为主转向创新宏观调控、加强事中事后监管和提供公共服务，使长期存在的‘重审批、轻监管、弱服务’局面得到很大改变，在破解政府职能缺位、错位、越位问题上探索出了一条新路。政府管理理念在进步、管理方式在变革、管理手段在创新、管理效率在提高，公平竞争的市场环境逐步形成”。“放管服”体现了政府职能转变的核心理念，是行政管理体制改革的深化。
尽管近年来“放管服”改革取得了不错的成就，但“放管服”改革目标仍未完成，“改革仍在路上”，这就需要深刻分析其改革逻辑，以探寻“放管服”改革未来的发展路径。基于此，本文主要聚焦以下三个问题:其一，推动“放管服”改革的动力有哪些? 唯有清楚把握其动力机制，才能推动“放管服”改革向纵深发展;其二，从2015年李克强总理首次提出“放管服”改革并付诸实施算起，至今已有5年时间，这5年的“放管服”改革体现了怎样的运作特征和逻辑？其三，在全面深化改革的时代背景下，应如何更好地推进“放管服”改革?接下来本文将围绕“放管服”改革的动力机制、运作逻辑和改革方向逐一分析，以期更好地推进“放管服”改革理论与实践的纵深发展。
一、“放管服”改革的文献回顾
“放管服”改革提出后，学界关于“放管服”改革的研究成果非常丰富，主要集中在以下几个方面:
第一，“放管服”改革的理论渊源。从国家治理现代化视角来看，“放管服”改革顺应了国家治理现代化的内在要求。有学者认为整体性治理理论与“放管服”改革在价值取向、治理结构和治理工具等方面具有较高的理论契合度，如以人民为中心、以满足人民根本需求为目标、以协调合作为治理机制等。高小平和陈新明将“战略－结构－绩效”作为“放管服”改革的分析框架，按照战略定位、结构变革和绩效改进的逻辑，通过协同化的绩效管理体系增强改革的系统性与科学性。“放管服”改革体现了以人民为中心的发展思想，坚持服务为民和服务便民的发展理念，以企业和群众满意为出发点，能否做到企业和群众办事不求人是“放管服”改革成效的“试金石”。
第二，“放管服”改革的成效。中国“放管服”改革取得阶段性成果，在精简行政审批、优化营商环境、改革商事制度、激发创新创业和改善公共服务等方面成效显著。李军鹏把政府机构改革作为“放管服”改革的实践基础，认为中国七次大规模的机构与行政体制改革促进了“放管服”改革不断向纵深发展。以“放管服”改革为抓手有利于推进政府职能转变，促进经济社会发展，改善营商环境，增强民众获得感。通过“互联网+”提升“放管服”改革效能，有利于促进地方治理能力现代化。江苏省“不见面审批(服务) ”与政务服务网建设运用互联网与大数据技术加快审批和服务速度，推动了行政审批制度和监管体制等改革落到实处; 浙江省“最多跑一次”改革通过“放管服”改革规范政府权力运作，倒逼政府流程再造，推动数字型政府建设; 此外，地方政务服务中心大厅的建设推动了公共服务“最后一公里”问题的有效解决。
第三，“放管服”改革的问题。张定安指出，“放管服”改革附加功能太多、改革政策供给太快和现实情况太乱，还存在谋划不系统、部门不协同、改革不深入和政策不落地等问题。解安和杨峰认为政府职能转变仍然没到位，有效监管亟待加强，政务服务存在弱项，一定程度上影响了企业和群众获得感。汪玉凯通过调查发现，“放管服”的不作为在很大程度上是观念问题。邓念国认为当前中国政务大数据共享发展面临体制壁垒、管理壁垒、法律制度壁垒、技术壁垒和心理壁垒等阻碍因素。刘潇阳和魏楠指出当前地方政府“放管服”改革面临着“信息孤岛”问题。
第四，深化“放管服”改革的路径。李水金和赵新峰认为“放管服”改革的未来趋势是向智慧型、廉洁透明型、法治型、责任型、合作共治型、预防型、服务型和创新型政府转型。王湘军提出，“放管服”改革要从碎片化转向整体化和纵深化，从顶层设计上防止改革的碎片化，加强改革的统筹与协调，同时致力于解决全面深化改革的基础性、全局性和战略性的深层次问题。张占斌和孙飞认为要发挥政府、市场和社会多元主体作用，坚持改革的系统性、整体性与协同性，尊重地方政府首创精神等。李军鹏则提出，要持续简政放权，打造国际化市场环境；加强监管创新，打造法治化竞争环境;优化政府服务，打造便利化公共环境。高电玻认为，“放管服”改革要继续做好“加法”，加强监管，完善市场法律制度，建立市场信用体制; 做好“减法”，简政放权，减少项目审核，推进行政机构改革；做好“乘法”，优化服务，拓宽融资渠道，促进成果转化; 做好“除法”，消除权力寻租空间，加强党风廉政建设，为政商关系“划红线”。
综上，已有研究主要涉及“放管服”改革的理论渊源、改革成效、改革不足与未来路径等方面，为“放管服”改革研究提供了丰富视角，但还存在以下不足:一是尽管从不同角度提出了“放管服”改革的理论，但缺乏一个整体性的理论解释框架，“放管服”改革的理论内涵和理论体系还有待深入探讨; 二是未能解释推进“放管服”改革的动力机制及其内在运作逻辑，因而对“放管服”改革的实际发展缺乏深度解释力; 三是研究视角的局限性，现有研究大多从政府职能转变、服务型政府建设、权力关系调整等单一视角出发，缺乏对“放管服”改革的整体性和全局性审视。“放管服”改革研究要将其置于国家治理现代化视角下，将其与国家治理现代化的改革目标联系起来，深入分析“放管服”改革的动力机制、运作逻辑以及未来路径。
二、三重驱动: “放管服”改革的动力机制分析
“放管服”改革的动力机制分析主要基于以下缘由:首先，“放管服”全面改革 5 年以来，尽管取得了诸多成效，但也存在不少问题，“放管服”改革各项目标仍未完成。因此，需要全面分析改革动力，推动“放管服”改革继续向纵深发展。其次，“放管服”改革中的“简政放权、放管结合和优化服务”每一项都是“难啃的骨头”，意味着“放管服”改革充满长期性、复杂性和艰巨性，这就需要凝聚广泛的改革共识，寻求更大的改革动力。最后，“放管服”改革不能孤立推进，而要秉持系统的改革思维，将其置于国家治理体系与治理能力现代化、党和国家机构统筹改革、民众对美好生活的追求等宏观背景下加以考察，“放管服”改革动力机制的探讨有助于找准“放管服”的“改革坐标”，增强改革的系统性、统筹性与协同性。
学界对行政改革动力机制的分析可谓仁者见仁，智者见智。有学者指出，市场经济体制的需求是中国政府机构改革的外在动力，党的方针政策、政府自身革命与财政压力是内在动力。中国行政改革还受国内改革和全球一体化因素的交互影响。笔者认为，“放管服”改革动因可概括为“三位一体”的综合动力机制:国家治理体系与治理能力现代化构成“放管服”改革的顶层驱动力;政府权力调整和政府职能科学转变是“放管服”改革的内部驱动力;适应市场经济发展要求与满足民众美好生活追求是“放管服”改革的外部驱动力(见图 1)。国家治理体系与治理能力现代化的发展目标是最高层次的动力，体现了党和国家对中国改革过程与改革目标的整体性追求; 政府权力调整和政府职能科学转变是现阶段政府改革的核心目标，也是政府治理现代化的重要任务; 更好地适应市场经济发展要求是“放管服”改革的经济动因，满足民众美好生活追求是“放管服”改革的服务宗旨。“放管服”改革的三大动力机制将国家治理过程中的四大主体—执政党、政府、市场和民众有机连接，形成了整体性的综合动力机制，这说明中国政府改革不是割裂式和单一化的改革，而是系统性、整体式和统筹化改革。“放管服”改革的综合动力机制决定了其运作逻辑，进而深刻影响后续的改革特征和未来的改革路径。
第一，国家治理体系与治理能力现代化是“放管服”改革的顶层驱动力。2013 年 11 月，中共十八届三中全会明确提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。2013 年 12 月 31 日，习近平总书记在中共十八届三中全会第二次全体会议上首次全面界定了国家治理体系和治理能力的基本内涵，指出国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。衡量一个国家治理体系是否现代化，有五个重要标准: 制度化、民主化、法治、效率和协调。因此，“推动国家治理体系现代化，要从政府运行规律和原则的角度对政府内部的结构关系、资源配置、运行机制和管理方式做出进一步调整，建立一个与时代相适应的理性政府体系，提升整个国家治理体系的行政能力。”
“放管服”改革是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要突破口。2019 年 10 月，中共十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。政府治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，其本质特征是分权化、民主化、科学化和法治化。“放管服”改革通过政府职能转变、调整政府与社会关系、优化公共服务提升政府治理能力，促进国家治理体系与治理能力的现代化。为此，“放管服”改革要改变重权力轻责任、重效率轻公平、重发展轻民生、重企业轻民众、重生产轻生活等价值取向，推动政府治理能力和治理水平现代化。
第二，实现政府权力调整和政府职能科学转变是“放管服”改革的内部驱动力。中国政府的每一次改革实质都是对政府权力的再调整，通过科学界定政府、市场和社会的权力边界，实现不同主体间权力的合理配置，以适应政府治理、市场经济和现代社会的发展需要，确保政府权力的有效行使与有力规约。改革开放以来中国政府改革将政府职能转变作为改革的核心任务，但政府职能转变仍未彻底完成。“放管服”改革的核心是简政放权和建立权力清单，并确保在实践中得到有力执行，促进政府权力调整和政府职能科学转变。“简政放权和建立权力清单的实质是确立政府与市场和社会的权力边界，确定政府的权力范围，法无授权不可为，这是政府职能转变中具有实质意义的转变。
从实践观之，“放管服”改革是政府职能转变的现实要求，同时“放管服”改革实践也推动了政府职能的深刻转变，促进了政府治理能力的显著提升。“放管服”改革是重塑政府与市场关系的深刻变革。“政府的根本任务不是替代市场，而是通过促进法治为市场经济的发育和成熟提供稳定的环境。”中共十九届四中全会指出，深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力，这对政府职能转变提出了更为明确和具体的要求。“放管服”改革作为转变政府职能的重大举措，关键要处理好政府与市场关系，努力实现政府与市场关系的科学化、制度化与法治化。
第三，适应市场经济发展要求与满足民众美好生活追求是“放管服”改革的外部驱动力。市场经济的发展要求政府按照市场经济规律办事，维护市场秩序，优化营商环境，提供优质的公共管理和公共服务。“在当代中国语境中，经济体制改革构成行政体制改革的先导和基础，而行政体制改革则构成经济体制改革的要求和保障。带有一定自主性的市场经济的发展，为行政体制改革提供了源源不断的动力，当然也包括相当程度的压力，从而促进行政体制向着纵深方向推进。”进入新时代，为推动中国经济高质量发展，激发企业创新精神，应对经济下行压力、不确定的外部环境与激烈的国际竞争，政府需要主动改革，以适应新时代市场经济发展的要求，为市场主体参与经济活动创造良好的制度环境、市场环境和服务环境。
毋庸讳言，提供优质公共服务既是现代政府的天职，也是其存在之合理性的根基。现代政府是天然的服务型政府，是有限、有效、法治、责任和参与政府，这就要求政府以管理就是服务为根本理念，以提供私人或社会不愿意或没有能力提供的公共产品为主要职能。中共十九大报告指出，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。“‘放管服’改革回应了民众对美好生活的期盼，把人民群众的满意度作为评价改革成效的核心指标，贯彻落实了建设服务型政府的思想。”可见，建设更高水平的服务型政府，为民众提供优质、多元化和可及性的公共服务，满足民众美好生活需求是“放管服”改革的重要目标。“放管服”改革中涌现出来的“互联网 + 政务服务”是各级政府积极运用现代信息通信技术建设现代服务型政府、满足民众美好生活需要的创新产物。
三、“放管服”改革的运作逻辑分析
纵观“放管服”改革以来的发展实践及其特征，“放管服”改革集中体现了政府权力与职责边界的调适逻辑、系统集成与统筹治理的协同逻辑、“放、管、服”三位一体的发展逻辑、技术创新与制度变革的共演逻辑等运作逻辑。这四大运作逻辑体现了一定的内在关联，形成了特有的逻辑链条: 政府权力与职责边界的调适是“放管服”改革的核心任务与后续改革的基石，也是中国行政改革进入深水区后“最难啃的骨头”之一; 系统集成与统筹治理的协同是“放管服”改革的“方法论”，力图通过整体性、系统性和全面统筹改革与其他改革形成改革合力和系统联动; “放、管、 服”三位一体的发展是“放管服”改革的三大重要任务，三者缺一不可，通过简政放权、放管结合和优化服务建立现代化的有为政府、监管型政府和服务型政府; 技术创新与制度变革的共演是“放管服”改革的重要工具，通过技术和制度的有效互动驱动“放管服”改革的深入发展。透视“放管服”改革的运作逻辑，有利于为未来“放管服”改革找准改革方位。
第一，政府权力与职责边界的调适逻辑。即不断调整政府权力配置与职能边界并使之与整个治理体系、治理任务和治理过程契合。“放管服”改革重构政府权力与职责边界，实现有为政府、有效市场和活力社会的良善治理格局，这是一个健康的现代社会的结构基石。政府权力与职责边界的调适逻辑具有三层意蕴:一是权力和资源下沉的逻辑。权力和资源配置不断倾斜并有效匹配到公共问题聚集点、公共事务集中点和公共需求的焦点领域，从而使其既能发挥集中力量办大事的优势，又有利于更好地贯彻事权财权与责任相称的原则。二是政府权力的张弛有道。在经济领域尽量收缩，放权给市场和企业，专注为市场创造良好制度环境; 在公共服务领域积极有为，扩权提效增能满足民众多元需求;在社会自治领域，做好引领、规范和服务工作，形成共建共享共治的有序治理格局。三是政府权能与责任的动态调适。根据不同时期、不同领域、不同群体和不同事务适时调整政府职能边界与责任框架，在政府、市场、社会与公民之间形成动态、有序和有效的权能边界与职责体系。
“放管服”改革的政府权力与职责边界的调适逻辑主要体现为: 一是科学界定政府、市场与社会之间的职能边界。在清晰划定政府、市场和社会职能边界的基础上，政府聚焦于人民的核心利益关切和基本公共服务需求，在职责范围内提供优质服务并有效监管。二是加强清单治理，实现对政府权力的全过程监管。“现代政府建构的主要任务之一，就是推动政府权力与责任对等化、公开化和法定化。建立权力清单与责任清单制度是中国划定政府权力边界，约束行政权力，解决政府权责不对等、不公开和不明晰等问题的制度化尝试，是中国试图给出的建构现代政府的重要方案。”三是划清政府不同层级和部门之间的责任边界，完善问责制度。简政放权不仅仅是下放权力，还涉及权力与职责的重新划分与整合，因此要科学界定简政放权后的权力运用与责任分担，构建约束与激励兼具的职责体系。
第二，系统集成与统筹治理的协同逻辑。“放管服”改革中简政放权、放管结合、优化服务“三位一体”的联动改革体现了系统集成与统筹治理的协同特征。系统集成与统筹治理的协同逻辑既意味着“放管服”改革并非单兵突进的改革，而是形成了政府治理改革、市场化改革和党政改革的系统方案; 又意味着“放管服”改革过程中充分发挥治理主体、治理过程与治理技术的协同，重视发挥多元社会主体作用，注重引入现代治理技术，不断提高改革合力与治理绩效。此外，还意味着“放管服”改革强化政府内部的整合与协作，构建政府部门与机构之间上下左右联结的整合型治理结构。
“放管服”改革的系统集成与统筹治理的协同逻辑具体体现为: 一是简政放权系统集成，权能协同。随着行政审批事项的取消、下放和调整，“放管服”改革已经无法停留在某一项审批要不要放的问题上，而是涉及整个行政职权体系的合理分工和协调配合，因此要从整体上规划并界定整个行政体系以及各部门间的职权范围。二是改革政策的统筹推进，行动协同。“放管服”改革政策追求系统规划，强化执行力，努力消除“中梗阻”，打通改革政策执行的“最后一公里”，做到中央与地方、部门与部门的政策匹配与行动协同，使各项改革政策真正落地生效。三是公共数据共享与互联互通，数据协同。在数字时代，数据共享与互联互通是“放管服”改革协调统筹的基础。“互联网 + 政务服务”是数据协同的创新产物，通过政府部门间数据共享实现跨部门数据流动，进而提升公共服务的整体效能。“放管服”改革通过简政放权、监管改革和“互联网 + 政务服务”创新实现改革的系统集成、统筹治理和整合服务的有机整合。
第三，“放、管、服”三位一体的发展逻辑。“放管服”改革包括简政放权、放管结合和优化服务，但并不是三项改革的简单相加，而是一个有机整体; 这三个过程、阶段和方面，体现了前后一以贯之，层层递进，相互强化的逻辑关系，以及三位一体的整体性改革特征。不深度简政放权，就无法实现政府职能的科学转变; 没有有效和公正的监管，就无法提供优质服务; 如果只强调监管，弱化服务，也无法建设服务型政府。可见，简政放权、放管结合与优化服务环环相扣，缺一不可，需要协同推进。
“放、管、服”三位一体的发展逻辑表现为: 一是简政放权，明晰边界。通过简政放权，进一步明晰政府和市场边界，科学界定政府职能，为市场主体创造良好的制度环境，激发市场活力，实现有为政府与有效市场的统一。二是放管结合，有效监管。政府在转变职能的过程中，该放权的放权，该加强的加强。放权之后切实履行好监管职能，创新监管手段和方式，把应该由政府监管的事项管住管好，实现科学、公正和有效监管，建立现代监管型政府。三是提效增能，优化服务。“坚持以人民为中心的发展和服务理念，强化服务意识，重视从企业公众角度而不是从政府自身角度考虑问题，从利企便民出发优化服务流程，提高办事效率，提供更加公平便捷可及的服务，使人民群众有更多获得感和幸福感。”
第四，技术创新与制度变革的共演逻辑。“放管服”改革中充分运用各种新技术和新手段，重视技术创新应用并与治理制度嵌套，体现了技术创新与治理制度变革的共演逻辑。一方面，技术嵌入驱动政府治理变革，促使政府治理采用新型的治理技术并不断优化治理制度，提升治理绩效; 另一方面，治理制度也会积极主动地通过行动响应和策略响应为技术发展与应用创造良好的制度环境、治理环境与市场环境。技术创新与应用为“放管服”改革提供了技术支撑，“互联网 + 政务服务”是“放管服”技术创新的集中体现，互联网、大数据、云计算等现代信息通信技术的发展和普及为深化“放管服”改革提供了新的治理技术，“互联网 + 政务服务”是“放管服”技术创新的集中体现。
技术创新与制度变革的共演逻辑体现了技术变革时代技术与制度复杂的互动关系。一是技术创新驱动治理模式创新。信息技术使“互联网 + 政务服务”成为现实，改变了政府提供公共服务的方式与规则，政府治理可以借助统一开放的平台与民众互动，使民众办事更为便捷，优化了政府权力运行模式和政务服务模式，以技术创新推动了政府治理创新。二是治理制度变革为技术创新和应用提供制度基础。治理制度通过理念变革、政策规划、制度规约和应用创设等行动促进技术发展与创新。三是技术创新与治理制度相互促进，共同演进。技术创新与治理制度形成了相互嵌套的复杂互动关系。“放管服”改革中，信息技术的大规模应用推动了服务理念、政府组织结构和业务流程的全面变革，使之适应民本化服务、扁平化结构和数字化治理。治理制度和治理水平的不断进步又对技术创新提出了更高要求，从而成为驱动技术创新与应用的强大动力。技术创新和制度变革由此形成了双向互动的驱动关系，共同推动“放管服”改革迈向智能化治理。
四、“放管服”改革的未来展望
“放管服”改革的深入推进要与国家治理体系与治理能力现代化的改革目标相契合，实现党的领导制度体系、政府治理体系和社会治理体系的统筹协同改革。深化“放管服”改革关键要树立全国一盘棋的改革思想，形成简政放权、放管结合和优化服务“三轮驱动”的改革合力，实现中国政府现代化的发展目标。未来“放管服”改革要从改革定位、改革重点、改革路径与改革目标等方面继续深入推进。
第一，“放管服”改革要坚持宏观战略、整体理念与系统思维的改革定位。从改革战略来看， “放管服”改革要放在中国国家治理体系与治理能力现代化的发展目标下统筹推进，通过“放管服”改革不断提升政府治理能力，构建现代政府治理体系，为实现中国国家治理现代化奠定政府善治之基石。从改革理念来看，“放管服”改革不能单兵推进，而要将政府改革与党和国家机构的整体性改革联系起来，秉持整体改革和统筹改革的理念，在党和国家机构统筹协同改革过程中系统推进简政放权、放管结合与优化服务改革。从改革思维来看，“放管服”改革要形成系统合力，关键要处理好执政党、政府、市场、社会和民众之间的关系，构建科学执政、有为政府、有效市场、活力社会和现代公民的现代治理网络体系。
第二，“放管服”改革要聚焦政府权力与职能现代化的改革重点。“放管服”改革的核心在于政府权力调整与政府职能优化，因此政府权力与职能现代化要进一步实现政府权力、资源、职能和责任的科学配置，理顺上下左右关系，重点处理好政府、市场和社会的职能边界关系，持续改进政府治理能力和执行力。具体而言，“放管服”改革要加快政府权力、资源和职能下沉，把权力、资源倾斜到地方、基层和承担重要管理与服务职能的一线单位。中央和上级政府统筹做好改革设计、任务规划、资源调配与科学监管，明确界定上下级政府和部门之间清晰的权责关系、资源分配规则以及事权责任。通过“放管服”改革促进资源共享和职能下沉，积极发挥中央和地方两个积极性，充分调动一切有利资源，激发政府、社会和民众的多元活力，实现敏捷化管理、有效性监管和优质化服务的改革目标。
第三，“放管服”改革要遵循从中央顶层设计到地方首创、再到全国标准化的改革路径。中国改革一般先由中央顶层设计，提出改革原则与主要任务并高位推动，具体实施则交由地方发挥首创精神。“放管服”改革由中央政府提出，各级地方政府和各部门在具体实施和推进过程中则出现了各具特色的创新性做法。如“最多跑一次”改革于2016年底由浙江省率先发起并实施。2017年5月，“最多跑一次”改革受到中央关注，中共中央办公厅信息专刊印发了浙江省“最多跑一次”改革经验。2017年9月，国务院办公厅通报表扬浙江省“最多跑一次”改革。2018年1月23日，中央深改组专门听取了《浙江省“最多跑一次”改革调研报告》，建议向全国推广; 2018年写入中央政府工作报告。近年来全国各地的“放管服”改革创新呈现“百花齐放”的态势，未来的改革需在地方首创的基础上将其提炼、总结并标准化，形成全国整体性的改革原则和指导规程，实现改革的全国整体性推进与地方性知识的融合协同。
第四，“放管服”改革要实现满足新时代民众美好生活需求的改革目标。“放管服”改革的最终目标是建设回应性的服务型政府，为民众创造美好生活。提供优质公共服务，满足民众基本、公平、多元化和可及性的公共服务是现代服务型政府的应有之义。“放管服”改革的所有举措都要落脚到这一改革目标，通过不断完善公共服务需求管理体系、公共服务供给机制、公共服务问责机制，建立公平、可及与适配的现代公共服务体系，建设高水平的服务型政府。“放管服”改革中的优化服务要构建更加灵活、整体性和跨部门的公共服务体系，打破既有的科层惯性与部门隔阂，将科层理性与跨部门的灵活性统一起来，构建敏捷、无缝隙、透明和回应性政府，强化横向协同治理，建设有为政府与贴近民众需求的服务型政府。
五、简要结语
如前所述，从中国国家治理体系与治理能力现代化，以及政府现代化转型的宏观视角观之， “放管服”改革深受国家治理体系与治理能力现代化、政府权力调整与政府职能科学转变、适应市场经济发展要求和满足民众美好生活需求三重动因的综合驱动。“放管服”改革动力影响“放管服”改革的实践发展，“放管服”改革的运作逻辑则决定其改革过程与改革绩效，也影响着后续的改革方向。未来“放管服”改革要坚持宏观战略、整体理念与系统思维的改革定位，聚焦政府权力与职能现代化的改革重点，遵循从中央顶层设计到地方首创、再到全国标准化的改革路径，更好地实现满足新时代民众美好生活需求的改革目标。“放管服”改革的最终目标是建设中国特色的现代化政府。通过“放管服”改革实现政府权力、职能和责任的科学化、法治化和理性化，促进有为政府、有效市场、活力社会和现代国民的有机发展，构建现代治理体系。中国政府的职能定位在于实现经济发展、社会治理和公共服务的统一，实现从发展型政府向发展型、监管型和服务型一体化政府转型。为了更好地契合这一职能定位，实现改革的最终目标，“放管服”改革要重视采纳新技术驱动政务服务创新，优化服务体验，满足民众不断增长的多元服务需求，增强民众在改革中的获得感与幸福感，使政府管理和公共服务达到更优、更快、更强的发展目标，建设更高水平的服务型政府。通过全面深入推进“放管服”改革，推动中国政府迈向敏捷性、回应性、法治化、监管型和服务型的现代化政府。
本期来源：《政治学研究》2020年第4期
本期编辑：蔡龚涛
本期校审：荐文版块全体编辑
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